• Las estimaciones de la AIReF señalan una salida de la crisis con una posición fiscal más vulnerable en términos de déficit estructural y deuda.
• La AIReF recomienda en su Informe que la estrategia fiscal a medio plazo debe servir de orientación fiscal y garantizar de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las AA.PP.
• Esta estrategia fiscal requiere:

– Contar con todos los niveles de la administración, considerando sus realidades fiscales en materia de recursos y competencias, para asegurar una adecuada coordinación y corresponsabilidad.

– Explicitar los objetivos fiscales y calendarios de hitos.Incluir un horizonte temporal lo suficientemente amplio para situar la deuda en una trayectoria que reduzca su nivel de vulnerabilidad.

– Integrar las implicaciones macroeconómicas y fiscales de las inversiones y reformas previstas en el PRTR.

– Basar la estrategia en previsiones macroeconómicas y fiscales realistas.

– Incluir medidas ante escenarios contingentes.

• La AIReF también recomienda al Gobierno que promueva las iniciativas legislativas pertinentes para regular las implicaciones que se derivan de la activación de la cláusula de escape prevista en la LOEPSF para las finanzas de todas las administraciones públicas.

A solicitud del Ministerio de Hacienda y Función Pública, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha emitido y publicado hoy en su página web el Informe sobre la Concurrencia de las Circunstancias Excepcionales para mantener activa la cláusula de escape, a las que hace referencia el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF). En dicho Informe, la AIReF recomienda al Gobierno elaborar una estrategia fiscal nacional a medio plazo que sirva de orientación fiscal y garantice de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas (AA.PP)., tal y como se recoge en la LOEPSF.

En marzo de 2020, con la recesión económica severa provocada por la irrupción de la pandemia, la Comisión Europea (CE) y el Consejo aprobaron activar la cláusula general de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) para 2020 y en otoño de ese mismo año se acordó extender su activación a 2021, ante la gravedad de la recesión económica. Adicionalmente, la CE anunció el pasado marzo y confirmó en el mes de junio, que se cumplen los requisitos para mantener en vigor la cláusula general de salvaguarda para el año 2022 retrasando su desactivación hasta 2023, aunque aún está pendiente de definir el marco de supervisión fiscal europeo que prevalecerá en ese momento y cuya reforma ha quedado en suspenso durante la crisis.

En el ámbito nacional, el 6 de octubre de 2020, el Gobierno inició el procedimiento para la activación de la cláusula de escape prevista en la LOEPSF. En ese momento, el Consejo de Ministros acordó que se llevara a cabo la suspensión de los objetivos de estabilidad y deuda para 2020 y para el periodo 2021-2023, aprobados por el Parlamento en marzo de 2020, que se habían quedado absolutamente desfasados por el impacto de la pandemia.

Con carácter previo a su aprobación por el Congreso, la AIReF emitió el 13 de octubre de 2020 el Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la LOEPSF, tal y como exige el artículo 22 de la Ley Orgánica de creación de la AIReF, para mantener la cláusula de escape. En este Informe, la AIReF apreció que la grave crisis originada por la pandemia podía ser considerada una situación de carácter extraordinario que escapa al control de las AA.PP., dentro de los supuestos excepcionales a los que hace referencia la LOEPSF. Finalmente el 20 de octubre de 2020, el Congreso aprobó por mayoría absoluta la activación de la cláusula de escape.

La valoración de la AIReF

La AIReF considera que todavía concurren en 2022 las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la LOEPSF como consecuencia de la pandemia de la COVID-19. Pese a los avances en el proceso de vacunación, las sucesivas oleadas de la pandemia arrojan incertidumbre sobre el grado de normalización que se podrá alcanzar en términos sanitarios, económicos y sociales en lo que resta de 2021 y 2022. A ello se añade la incertidumbre en torno al momento en que el PRTR comenzará a desplegar sus efectos y al tamaño de su impacto. En este sentido, la AIReF ha anunciado su intención de revisar su escenario macroeconómico en su próximo Informe con una información más completa sobre estos aspectos.

Con todo, ya antes del deterioro reciente de los indicadores sanitarios, las proyecciones de la AIReF señalaban que, sin el impulso asociado al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), la economía no recuperaría hasta 2023 los niveles de actividad previos a la pandemia. El impacto del Plan permitiría adelantar esa fecha a 2022.

En el ámbito fiscal, la AIReF estima para su escenario central un déficit de las AA.PP. de 7,9% del PIB en 2021, por debajo del 8,4% del PIB previsto por el Gobierno. Esto supone una reducción de algo más de 3 puntos del PIB respecto a 2020. Y en el Informe emitido en mayo, estimó para su escenario central una reducción del déficit de las AA.PP. hasta alcanzar el 3,5% del PIB en 2024, 3 décimas superior al recogido en la APE. En este contexto, las estimaciones de la AIReF señalan una salida de la crisis con una posición fiscal más vulnerable en términos de déficit estructural y deuda.

La valoración de las condiciones macro-presupuestarias realizada por la AIReF aconseja mantener la cláusula de escape y se encuentra en línea con las decisiones adoptadas en el marco de supervisión fiscal europeo. Ante esta coyuntura, considera que la política fiscal continúa siendo un instrumento necesario para consolidar una rápida salida de la crisis y evitar, en la medida de lo posible, efectos permanentes sobre el tejido productivo.

Como ha señalado la AIReF en reiteradas ocasiones, la suspensión de las reglas fiscales, lejos de implicar una relajación de la responsabilidad fiscal, supone que la actuación de las AA.PP. deberá seguir orientándose a garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas a medio y largo plazo, que, como señala el artículo 11.3 de la LOEPSF, no puede ponerse en peligro por la desviación temporal del déficit. Una vez superada la fase más aguda de la crisis sanitaria y económica, existe el riesgo de que, en un contexto de suspensión de las reglas fiscales, las AA.PP. asuman incrementos de gastos estructurales sin prever fuentes de financiación también estructurales. Este riesgo se ve amplificado por la ausencia de una estrategia fiscal a medio plazo que otorgue una mayor previsibilidad a las actuaciones de cada una de las administraciones.

Es por ello que la AIReF reitera que en la legislación española la activación de la cláusula de escape lleva asociada la aprobación de un plan de reequilibrio. Este plan debe contemplar la corrección del déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento, lo que hubiera permitido acomodar la senda de déficit a la duración de las circunstancias excepcionales y servir de base para el nuevo ciclo presupuestario. A fecha de hoy todavía no se ha presentado el mencionado plan pese a la activación de la cláusula en octubre de 2020.

Recomendaciones

Desde el comienzo de la pandemia, la AIReF ha recomendado al Gobierno que establezca una estrategia fiscal a medio plazo para que sirva de orientación y garantice de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las AA.PP. La AIReF considera que elaborar una estrategia fiscal supone planificar a medio plazo, es decir, establecer unos objetivos y metas a futuro y prever actuaciones para alcanzarlos, lo que no significa una consolidación en el momento actual. Además, el plan debe ser flexible, pudiendo ser objeto de revisión en función de las circunstancias que se materialicen. La propia existencia de una planificación, que plantea metas y permite la adopción de decisiones informadas, es lo que transmite certidumbre a los agentes económicos y posibilita un mayor control de la actividad presupuestaria.

Por este motivo, la AIReF recomienda al Gobierno que establezca una estrategia fiscal nacional a medio plazo que sirva de orientación fiscal y garantice de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las AA.PP. Esto requiere:

• Contar con todos los niveles de la administración, considerando sus realidades fiscales en materia de recursos y competencias, para asegurar una adecuada coordinación y corresponsabilidad.
• Explicitar los objetivos fiscales y calendarios de hitos.
• Incluir un horizonte temporal lo suficientemente amplio para situar la deuda en una trayectoria que reduzca su nivel de vulnerabilidad
• Integrar las implicaciones macroeconómicas y fiscales de las inversiones y reformas previstas en el PRTR.
• Basar la estrategia en previsiones macroeconómicas y fiscales realistas.
• Incluir medidas ante escenarios contingentes.

Por otro lado, con el propósito de dotar de mayor transparencia al marco fiscal nacional facilitando la toma de decisiones informada de las distintas administraciones, la AIReF recomienda también al Gobierno que promueva las iniciativas legislativas pertinentes para regular las implicaciones que se derivan de la activación de la cláusula de escape prevista en la LOEPSF para las finanzas de todas las administraciones públicas.